Тема № 1 Определение федеральной гражданской службы и ее строение.

Характеристика федеральной гражданской службы дается в Федеральном законе «О системе государственной службы РФ». В нем в ст. 5 п. 2 сказано: «Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации».

В целом это определение вполне согласуется с ранее рассмотренными определениями государственной службы РФ и государственной гражданской службы. Единственное, что в нем не выражено определенно, так это то, что гражданские служащие в соответствующих ситуациях могут не только обеспечивать, но и исполнять полномочия государственных органов. Поэтому здесь вполне целесообразно привести и авторское определение: федеральная гражданская служба - это профессиональная административная (аппаратная) деятельность гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных государственных органов.

Каковы особенности системы федеральной гражданской службы?

Во-первых, она имеет не субординационный, а координационный характер. Гражданские службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на принципах конвенционализма. Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов, при решении совместных служебных задач.

Во-вторых, данная система регулируется нормативными правовыми актами. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной гражданской службы является управление с помощью различных государственных норм - законов, указов, совместных постановлений, общих процедур и т.д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, указы, постановления, процедуры регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом.

Выработка и принятие таких нормативных актов - одна из актуальнейших задач всех ветвей федеральной государственной власти.

Особая ответственность за задержку с принятием этих нормативов ложится на законодательную власть. Судя по всему, в составе Государственной Думы было бы целесообразно создать комитет по вопросам государственной службы с тем, чтобы в ближайшие годы обеспечить как федеральную, так и всю в целом государственную службу страны необходимыми нормативными актами.

И, в-третьих, абсолютное большинство на должностях федеральной гражданской службы занимают женщины, их в два с половиной раза больше, чем мужчин. В значительной мере это связано, с одной стороны, с имеющейся в России тендерной диспропорцией, а с другой - с успехами советской власти в развитии социальной активности женщин.

С организационной стороны федеральная гражданская служба выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты четырех ветвей федеральной государственной власти. В ее состав входят гражданские службы двух палат Федерального Собрания, президента, правительства, министерств и ведомств, а также трех федеральных судов и Генеральной прокуратуры. Кроме того, в нее еще включается гражданская служба других органов федеральной власти (рис. 8). В совокупности эти гражданские службы образуют федеральную административную власть, которая является (вместе с политической властью) необходимой составляющей федеральной государственной власти.

Помимо этого, федеральная гражданская служба имеет два уровня подсистем: центрально-федеральную и федерально-региональную.

Первичный (или центрально-федеральный) уровень образуют государственные службы законодательной, исполнительной, судебной власти и других органов. Он возникает под влиянием дифференциации этих четырех структур на определенные федеральные органы.

Вторичный (или федерально-региональный) уровень образуют территориальные органы исполнительной, судебной и иных органов власти. Они должны проводить федеральную политику, взаимодействуя и координируя свои действия с региональными исполнительными, судебными и иными органами власти.

Поскольку гражданская служба обычно направлена на обеспечение исполнения полномочий тех государственных органов, в составе которых осуществляется, то в каждом из них имеет свою специфику, что позволяет говорить о гражданских службах этих органов, уровней и ветвей власти как составных частях единой гражданской службы страны.

Тема № 2 Гражданская служба федеральной законодательной власти.

Гражданская служба федеральной законодательной власти является одной из четырех первичных подсистем и состоит из деятельности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания - аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией РФ и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено. Каждый из этих аппаратов действует по своему усмотрению, сообразуясь лишь с интересами соответствующих палат. Хотя формально Совет Федерации считается верхней палатой, а Государственная Дума - нижней палатой Федерального Собрания, на отношениях между аппаратами этих двух палат данное обстоятельство никак не отражается.

Обычно выделяют четыре типа управления парламентским аппаратом: 1) централизованный; 2) частично централизованный; 3) частично децентрализованный и 4) децентрализованный1. Аппарат Федерального Собрания РФ, вполне очевидно, относится ко второму типу. Он может быть охарактеризован как частично централизованный, поскольку в нем имеются два независимых аппарата (на каждую из палат), которые возглавляются своими руководителями. Естественно, в построении этих аппаратов есть своя специфика, связанная непосредственно с функциональной спецификой соответствующих палат Федерального Собрания.

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы функционируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты подчиняются, прежде всего, тем руководителям Совета Федерации и Государственной Думы, которых они обслуживают, а затем - руководителям аппаратов палат. Центральный управленческий аппарат подчиняется руководителям Совета Федерации и Государственной Думы, а также руководству аппарата. Аппараты комитетов и комиссий подчиняются руководству комитетов и комиссий, а затем и руководству аппаратов палат. Стало быть, объединяющую, интегрирующую функцию в структуре гражданской службы Федерального Собрания выполняют руководители двух центральных аппаратов.

В целом структура гражданской службы Совета Федерации и Государственной Думы представляется достаточно системной. Вызывает сомнение большая численность комитетов, недостаточная состыкованность аппаратных структур между собой. Создается впечатление, что аппараты Федерального Собрания не до конца проработаны концептуально и функционально.

Как видим, гражданские службы двух палат Федерального Собрания, будучи управленческими структурами высшего законодательного органа России, функционируют в значительной мере автономно. Их деятельность согласовывается только с руководителями палат и ими же координируется. Руководство аппаратов палат испытывает в данной ситуации определенные трудности и неудобства, поскольку вынуждены «вариться в собственном соку».

Все это говорит о том, что гражданская служба федеральной законодательной власти постепенно должна сложиться в особую управленческую подсистему, которая также, во-первых, будет иметь координационный характер, во-вторых, основным регулятором в ней будет комплекс специальных нормативных актов.

Несомненно, на работу аппарата Федерального Собрания оказывают подчас негативное влияние некоторые политические руководители и, в частности, депутаты. К сожалению, россияне пока не выработали критериев для выбора нужных и полезных парламентариев.

За прошедшие годы в их число, в особенности, в Государственную Думу, попадали самовлюбленные политиканы, которые были готовы подраться с коллегами перед телекамерами, потаскать женщин за волосы, прогулять заседания Думы, не сковывали себя какими-либо нравственными нормами.

После окончания депутатского срока они обычно не отдавали государственные квартиры и не возвращались в свои регионы. Отдельные спокойные и работящие народны избранники в депутатском корпусе воспринимались скорее как исключение.

По данным ВЦИОМ в 2000 г. уровень неодобрения населением деятельности Государственной Думы достигал 58%, одобрения - всего 26%, а в 2006 г. он еще поднялся - неодобрения 64%, а одобрения 21%. Когда в одном из исследований речь зашла о возможности со временем трансформировать Россию из президентской республики в парламентскую, против высказались 67% опрошенных, а поддержали идею только 10%1.

Чтобы ни говорили сегодняшние думские руководители, традиция парламентаризма в России еще не создана. Есть лишь образ или даже неявный «призрак» парламентаризма. Общим в истории дореволюционной и современной Думы является то, что они действуют в условиях недооценки избирателями важности и самоценности законодательной власти, неуважения к самому труду законотворчества.

Сами депутаты часто не видят высокой цели своего пребывания в парламенте, относятся к нему как к кратковременному этапу своей карьеры, способ завязать нужные знакомства и связи, подготовку к другой, более статусной должности.

Но ведь положение депутата предполагает не эпатажные выходки, популизм или беззастенчивое лоббирование финансовых интересов своих родственников и бизнес-партнеров, а кропотливую, скрупулезную, даже нудную работу по изучению предмета законопроекта, области, в которой он будет реализовываться, практики его исполнения. Таких думцев мы знаем пока совсем немного.

В настоящее время создание законов играет основную, базовую, но не определяющую роль в правовой информатизации общества.

Для того чтобы «хозяйствующие субъекты» и прочие «юридические лица» смогли воспользоваться юридическими нормами, нужна особая система правовой информации. Государственные организации оказались уже не в состоянии удовлетворить этот спрос - ни количественно, ни качественно, отдавая этот участок негосударственным структурам. Не только в России, но и в других странах именно негосударственные компании играют определяющую роль в правовой информатизации. Причины этого - в организационной гибкости, в возможностях привлечения специалистов по разработке и совершенствованию программных технологий и, наконец, в развитии сбытовых и сервисных структур.

Действительно, в конце 80-х гг. отлаженных технологий распространения правовой информации в России еще не было, а существовавшие разработки имели те или иные ограничения. Решение было найдено только в начале 90-х гг. Именно тогда в научно-производственном объединении «Вычислительная математика и информатика (НПО «ВМИ») были разработаны и реализованы принципиальные идеи построения сервисных структур для обслуживания справочных правовых систем у сотен тысяч пользователей. Эти идеи фактически и создали целую информационную отрасль, в основе которой лежат

справочные правовые системы (СПС).

В числе систем, созданных государственными предприятиями для обеспечения некоторых задач правовой информатизации для государственных ведомств, прежде всего, следует назвать: «Эталон» (НЦПИ при Министерстве юстиции РФ) и «Система» (НТЦ «Система» при ФАПСИ).

Кроме того, на российском рынке представлены частные СПС: «Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс», ЮСИС (фирма «Интра-лекс»), «Референт» (ЗАО «Референт-Сервис»), «Ваше право» и «Юристконсульт» (фирма «Информационные системы и технологии»), система «Энциклопедия российского права» (Ассоциация развития банковских технологий) и некоторые другие.

Таким образом, в нашей стране за короткий срок возникла и успешно развивается новая отрасль интеллектуального производства. По некоторым оценкам, в отрасли работает около 20 000 специалистов и обслуживается более 250 000 компаний-клиентов. Реальный доступ к справочным правовым системам получили более полумиллиона пользователей. Это одна из немногих высокотехнологичных отраслей в России, которая была создана за последние 15 лет практически с нуля и в которой представлены исключительно российские компании. Проделан путь от простейших электронных архивов до сложнейших аналитических систем, во многом превосходящих аналогичные зарубежные разработки.

Тема № 3 Гражданская служба федеральной исполнительной власти

Среди центрально-федеральных подсистем гражданской службы особую значимость по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти.

Во-первых, она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом. По численности он составляет 79,3% от всего количества федеральных гражданских служащих.

Во-вторых, это единственная ветвь федеральной гражданской службы, в которой просматривается субординационный характер. Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Президента. Затем слабо подчиненная ей гражданская служба Правительства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств, которые теперь совершенно определенно подчиняются не только гражданской службе правительства, но и государственной службе президента. При этом федеральная гражданская служба исполнительной власти имеет в субъектах РФ свои представительства в виде территориальных органов управления различных министерств и ведомств. Стало быть, между этими тремя уровнями федеральной гражданской службы действует хотя и весьма ограниченная, в чем-то несовершенная, но властная вертикаль.

Наконец, в-третьих, данная ветвь гражданской службы более других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь достаточно занормированы, хотя многие вопросы еще регулируются старыми аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.

Итак, высшим уровнем гражданской службы федеральной исполнительной власти является гражданская служба, осуществляемая в рамках административных структур Президента. Она имеет достаточно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной гражданской службы (что затрудняет ее формализацию - составление наглядной схемы). Это - наиболее меняющаяся и все еще находящаяся в процессе организационного поиска гражданская служба.

Администрация Президента формируется на основании пункта «и» ст. 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента. В соответствии с проведенной в марте 2004 г. реорганизацией в ее составе насчитывается 18 управлений. В их числе аппарат Совета безопасности РФ, аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарат советников, государственно-правовое управление, канцелярия, контрольное управление, реферантура, секретариат руководителя Администрации, управление по внешней политике, управление по внутренней политике, управление по кадровым вопросам и государственным наградам, управление по вопросам государственной службы, управление по обеспечению конституционных прав граждан, управление информационного и документационного обеспечения, управление по работе с обращениями граждан, управление пресс-службы и информации, протокольно-организационное управление, экспертное управление.

Второй уровень гражданской службы федеральной исполнительной власти составляет гражданская служба Правительства. Она занимает промежуточное положение между гражданской службой Президента и гражданскими службами министерств и ведомств. Вместе с тем, как уже говорилось, это особая подсистема, во-первых, в структуре гражданской службы федеральной исполнительной власти, а вовторых, в структуре всей федеральной гражданской службы.

Третий уровень федеральной гражданской службы исполнительной власти образуют гражданские службы министерств и ведомств (служб и агентств). Они чрезвычайно разнообразны по своему содержанию и социальному назначению.

Анализ деятельности федеральных министерств и ведомств свидетельствует, что здесь сложились в основном не вполне рациональные и недостаточно стабильные гражданские службы. Дело в том, что в данной подсистеме все подразделения управленческих аппаратов напрямую подчинены министрам и руководителям ведомств, которые довольно часто меняются. Со сменой первых руководителей, как обычно, меняются их заместители. Последние, в свою очередь, меняют руководителей курируемых ими подразделений. А новые руководители подразделений «обновляют» состав своих подчиненных. Подобные, достаточно массовые, «обновления», конечно, негативно сказываются на профессионализме и компетентности гражданских служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств.

Решение этой проблемы возможно только за счет повышения правовой и административной стабильности гражданских служб федеральных министерств и ведомств. Если попытаться опереться на зарубежный и некоторый отечественный опыт, то во всех федеральных министерствах и ведомствах имело бы смысл учредить должности руководителей аппаратов (что сделано уже довольно последовательно в Администрации Президента, аппаратах Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, в некоторых министерствах и ведомствах). Наделить их статусом высших должностей гражданской службы, замещаемых на постоянной основе. И главное - сделать замещающих эти должности лиц ответственными за профессионализм и компетентность подчиненных им управленческих аппаратов. При таком порядке министры, руководители ведомств будут приходить и уходить, а руководители аппаратов оставаться, выполняя свою основную функцию хранителей и поборников управленческой эффективности гражданских служб соответствующих министерств и ведомств.

Каковы функции федеральной гражданской службы?

Большая часть государственных служб федеральных органов государственной власти осуществляет свою деятельность в настоящее время на основе нормативно закрепленных положений или регламентов, в которых данная проблема получила определенное решение. И это, конечно, положительно сказывается на результатах данной деятельности.

Если же исходить из сущности и социальной роли федеральной гражданской службы как административной деятельности, то ее функции, в основном детерминируются теми государственными органами, в рамках которых действуют. И, в частности, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (2004 г.) в п. 2 выделяется пять таких функций: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор; правоприменительные; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг. Более обстоятельно они выглядят следующим образом:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

Осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения,

Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам,

Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

в) под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительно общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Следовательно, федеральные министерства осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов для исполнения органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за исполнением органами государственной (исполнительной) власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, выдачей этими органами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров.

Федеральные агентства оказывают услуги населению, в том числе при осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, а также управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Совокупный состав служебных функций государственных органов обусловливает (детерминирует) структуру подразделений гражданской службы этих органов. Обычно гражданские служащие в линейных подразделениях заняты почти всецело реализацией организационных и технологических функций, а в штабных (функциональных) - сосредоточены главным образом на исполнении информационных функций.

Вполне очевидно, что система федеральной гражданской службы находится пока в процессе становления. Она создана лишь в основном. Здесь все еще идут поиски наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов. Однако недостаточная системность федеральной гражданской службы весьма отрицательно сказывается на ее результатах, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата, массовые сокращения работников, порождает у значительной части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать в полную силу и творчески.

Думается, что здесь следует продолжить структурно-функциональный анализ, начатый административной реформой. Надо провести тщательную инвентаризацию всего, что есть, и выяснить то, что надо. Только после этого станет возможной выработка действительно необходимой структуры государственных служб министерств и ведомств как по горизонтали, так и по вертикали.

Таким образом, наиболее уязвимым местом гражданской службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы являются разобщенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм. И сделать это можно главным образом за счет создания «федерального государственного органа по управлению государственной службой» (ст. 19, п. 5).

Тема № 4 Гражданская служба федеральной судебной власти и других федеральных государственных органов.

Гражданская служба федеральной судебной власти на сегодняшний день состоит из четырех совершенно самостоятельных и параллельно существующих гражданских служб: трех федеральных судов - Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного, а также Генеральной прокуратуры. Каждая из них имеет свою специфику, обусловленную спецификой обеспечения осуществляемых государственных полномочий.

Что конкретно представляет собой каждая из четырех гражданских служб федеральной судебной власти?

Гражданская служба Конституционного суда в организационном плане состоит из 23 самостоятельных подразделений: 19 секретариатов судей КС, центрального секретариата, финансового управления, отдела кадров, управления делами. Девятнадцать небольших секретариатов судей Конституционного суда подчиняются непосредственно судьям. Центральный секретариат, финансовое управление, отдел кадров и управление делами не соподчинены между собой. Они подчиняются только руководству Конституционного суда. При этом финансовое управление и отдел кадров не имеют внутренних структур, а центральный секретариат и управление делами имеют.

В аппарате Верховного суда все подразделения непосредственно подчиняются только руководству Верховного суда. В соответствии с Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 6 января 1997 г. при Верховном суде РФ создан Судебный департамент, назначение которого - организационное и материально-техническое обеспечение судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества (Всероссийского съезда судей, Совета судей РФ и Высшей квалификационной коллегии судей РФ). Руководитель Судебного департамента назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного суда с согласия Совета судей РФ. Работники этого департамента являются государственными служащими, им присваиваются классные чины и другие специальные звания. Судебному департаменту при Верховном суде РФ сразу было предоставлено право юридического лица.

Что касается аппарата Высшего арбитражного суда, то он может быть структурирован на четыре группы аппаратов: два секретариата, две группы консультантов, пять отделов, четыре управления. Здесь также, как и в Верховном суде, все подразделения напрямую подчиняются руководству Высшего арбитражного суда. Внутреннюю структуру имеют только управления.

По Конституции составной частью судебной власти в Российской Федерации является также прокуратура. Ее основное назначение - осуществление контроля за исполнением принимаемых в стране законов, а также участие в судебных заседаниях. Гражданская служба Генеральной прокуратуры РФ строится и функционирует на тех же правовых принципах, что и гражданские службы федеральных министерств. Поэтому здесь имеют место примерно те же проблемы. И главная среди них - нестабильность аппарата, которая во многом обусловливается отсутствием в нем механизмов двойного подчинения.

Все подразделения гражданской службы субординированы только Генеральному прокурору, который, как известно, является политической и потому достаточно часто сменяемой фигурой. Со сменой первого руководителя, как обычно, меняется значительное количество руководителей аппаратных подразделений, а те, в свою очередь, меняют подведомственный им персонал. В результате в аппарат приходят новые люди без необходимых знаний и профессиональной выучки. Пока они учатся и овладевают административными навыками, какое-то число отделов, управлений, а вместе с ними и весь аппарат в целом работают недостаточно эффективно. Одним словом, гражданская служба и Генеральной прокуратуры нуждается в дальнейшем совершенствовании. Она также должна стать стабильной, надежной и действенной.

Как известно, в последние годы судебная реформа шла по единой федеральной целевой программе. Утверждать, что все цели были достигнуты, не возьмется никто. Чтобы оценить, хороша наша судебная система или не очень, лучший критерий - рост (или снижение) доверия в обществе к судам. К сожалению, проблемы здесь все больше обостряются, недовольство работой судов нарастает. Несомненно, на некачественную работу судов в определенной мере сказывается избыточная перегрузка. В звене, которое ближе всего к людям,- в мировой юстиции (суды общей юрисдикции), в среднем на одного судью приходится 139 дел в месяц. Есть суды, в которых перегрузка еще больше. Например, в судах Ростовской области нагрузка на судью 450 дел в месяц. При таком вале трудно говорить о качестве судебных решений, об их объективности, равно как и о сроках рассмотрения.

По мнению судебных авторитетов, выход из подобной ситуации только один - в разделении функций. В системе общей юрисдикции надо создавать специализированные структуры. Нужна ювенальная (детская) юстиция, патентный суд, система административного производства. В арбитражных судах углубление специализации может идти по налоговым, корпоративным спорам и делам о несостоятельности. Нагрузку на судей можно уменьшить за счет использования упрощенных форм, примирительных процедур, внесудебных и досудебных разбирательств, альтернативных способов урегулирования споров.

Среди первоочередных задач - создание административного суда.

Ведь административное правосудие - это споры гражданина и государства, когда гражданин жалуется на бесчинства бюрократов. В среднем суды общей юрисдикции рассматривают в год около 600 тыс. дел, которые можно отнести в разряд административных. Причем граждане выигрывают до 65% этих дел, а могли бы и больше. Поэтому для решения споров между гражданами и властью нужна специальная процедура, защищающая в первую очередь граждан.

В субъектах РФ имеются все четыре структуры федеральной судебной власти, которые должны координировать свою работу с органами власти субъектов РФ.

На федеральном уровне постепенно складывается группа государственных органов, которые не могут быть включены в три традиционные ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную). Эти органы обычно относят к «иным (другим) органам власти».

В них также имеется гражданская служба. В настоящее время сюда относят прежде всего Центральную избирательную комиссию и Счетную палату, а также финансовые органы - Центральный банк и три накопительных фонда.

Поскольку Центральная избирательная комиссия формируется на паритетных началах президентом и Федеральным Собранием, а Счетная палата - двумя палатами Федерального Собрания, их гражданские службы никакой ветви власти не подчинены и существуют сами по себе.

При этом если в первых двух государственных органах (Центральной избирательной комиссии и Счетной палате) гражданские службы имеются, то в финансовых органах их по непонятным причинам все еще нет. Хотя эти органы, во-первых, государственные, а во-вторых, также имеют достаточно большие административные аппараты. Что мешает узаконить гражданскую службу? Ведь гражданский орган без гражданской службы - это в принципе уже и не государственный орган.

В субъектах РФ также создаются свои избирательные комиссии и счетные палаты, но они неподотчетны аналогичным федеральным структурам.

Тема № 5 Пути совершенствования федеральной гражданской службы.

Основной проблемой развития законодательства о гражданской службе является медлительность в разработке и принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Это прежде всего касается норм, направленных на укрепление единства гражданской службы в федеральных и региональных государственных органах.

Здесь негативно сказывается:

Отсутствие единого Сводного реестра государственных (гражданских) служащих РФ (п. 5 ст. 15 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» и п. 4 ст. 43 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»);

Отсутствие единого управления гражданской службой на уровне Федерации и на уровне субъектов Федерации;

Неурегулированность порядка присвоения и сохранения квалификационных классных чинов гражданских и муниципальных служащих;

Недостаток подзаконных актов, конкретизирующих общие нормы Федерального закона «О государственной гражданской службы РФ», касающиеся единой карьеры гражданских и муниципальных служащих;

Отсутствие правил поведения, отвечающего статусу гражданского служащего (чиновника);

Недостаточная мотивация эффективной работы на должностях гражданской службы;

Ведомственность в организации федеральной гражданской службы (уровне затрат, профессиональных требований к гражданским служащим, их карьере, конкурсам, аттестации, квалификационным экзаменам).

Анализ структуры федеральной гражданской службы показывает ее некоторую бессистемность, неупорядоченность. Конечно, процесс создания единой и надежно функционирующей федеральной государственной службы - дело достаточно сложное и трудоемкое.

Оно требует квалифицированной проработки как общей концепции всей системы, так и концепции составляющих ее подсистем. Вполне естественно, что в этом деле есть определенные недоработки и упущения.

Гражданские службы федеральных органов по уровню системности можно условно разбить на три группы: удовлетворительно системные, слабосистемные и плохосистемные. В группу удовлетворительно системных можно включить гражданские службы Администрации Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты. В пользу данного вывода говорит то, что они достаточно централизованы и систематизированы. Входящие в них подразделения имеют обычно двойное подчинение - политическому руководству и руководству аппаратов, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью.

В группу слабосистемных можно включить гражданскую службу Конституционного суда. В этом федеральном органе часть подразделений объединены в центральный секретариат. Он также централизован, систематизирован и имеет двойное подчинение. Но наряду с этим в Конституционном суде имеется и другая часть подразделений, которые функционируют автономно и подчиняются только первому руководителю. При этом в автономные выделены в основном хозяйственные подразделения.

Наконец, в группу плохо системных, видимо, следует включить гражданские службы большинства федеральных министерств и ведомств, двух федеральных судов - Верховного и Высшего арбитражного, а также Генеральной прокуратуры. Здесь все подразделения имеют автономный характер, подчиняются только политическому руководству данных органов.

Поэтому одной из первостепенных задач в деле повышения надежности и эффективности гражданских служб значительной части федеральных органов государственной власти является их структурная систематизация. С этой целью необходимо аппараты всех федеральных органов сделать более субординированными, т.е. подчинить каждый единому административному руководству. Только таким образом в них можно создать механизмы двойного подчинения (политическим и административным руководителям), которые проявляют себя на практике как оптимальные. Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости данных гражданских служб.

Федеральная гражданская служба - это профессиональная административная (аппаратная) деятельность гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных государственных органов.

Особенности системы федеральной гражданской службы:

имеет координационный характер; регулируется нормативными правовыми актами; абсолютное большинство в ней занимают женщины.

Структура федеральной гражданской службы имеет два уровня подсистем - центрально-федеральный и федерально-региональный. Первый уровень (или центрально-федеральный) образуют государственные службы четырех ветвей федеральной государственной власти. Он возникает под влиянием дифференциации этих четырех властей на определенные федеральные органы. Второй уровень (или федерально-региональный) образуется в регионах (субъектах Федерации), где многие федеральные органы исполнительной и судебной власти создают свои дочерние органы.

Аппарат Федерального Собрания может быть охарактеризован как частично централизованный, поскольку в нем имеется два независимых аппарата (на каждую из палат), которые возглавляются своими руководителями. Естественно, в построении этих аппаратов есть своя специфика, связанная непосредственно с функциональной спецификой соответствующих палат Федерального Собрания.

Федеральная гражданская служба имеет два уровня подсистем: центрально-федеральную и федерально-региональную.

В центрально-федеральной подсистеме особую значимость по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти:

1) она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом; 2) это единственная ветвь федеральной гражданской службы, в которой просматривается субординационный характер; 3) данная структура гражданской службы более других обеспечена нормативными актами. Здесь имеется три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Президента. Затем слабо подчиненная ей гражданская служба Правительства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств (куда входят службы и агентства).

Наиболее уязвимым местом гражданской службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы является разобщенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Наибольшая несогласованность как раньше, так и теперь просматривается во взаимоотношениях между аппаратами Президента, с одной стороны, и аппаратами Правительства, его министерств и ведомств - с другой. Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм.

И сделать это можно главным образом за счет создания «федерального государственного органа по управлению государственной службой» (ст. 19, п. 5).

Контрольные вопросы

1. Каково определение федеральной гражданской службы?

2. Что представляет собой система федеральной государственной службы? Какие подсистемы она имеет?

3. Каковы особенности системы федеральной государственной службы?

4. В чем вы видите плюсы и минусы структуры государственной службы федеральной законодательной власти?

5. Какова специфика системы государственной службы федеральной исполнительной власти?

6. Какую из федеральных структур судебной власти вы считаете наиболее удачной: Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда или Генеральной прокуратуры?

7. Какие проблемы, на ваш взгляд, имеются в деле формирования системы федеральной государственной службы?

8. Каковы основные факторы, повышающие системность федеральной государственной службы?

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ

Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.

Государственная гражданская служба в России: Опыт и проблемы становления / под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005.

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Овсянко ДМ. Государственная служба Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2005.

Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. М., 2002.

Государственная служба в федеральных органах власти. Гражданская служба федеральной исполнительной власти. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

1. Структура федеральной государственной службы.

2. Особенности государственной службы федеральной законодательной власти.

3. Государственная служба федеральной исполнительной власти.

4. Государственная служба федеральной судебной власти.

1. Структура федеральной государственной службы

Внутри этой тонкой системы интересы судебной власти, исполнительной и законодательной власти иногда сходятся, а также сталкиваются. В этом проекте автор рассмотрит компоненты концепции разделения властей, концепции разделения властей в Индии и последних событий в отношении конституционности различных трибуналов в Индии.

Ингредиенты разделения властей

Понятие разделения властей действует по всей Конституции Индии, хотя этот термин не упоминается ни разу. Это доктрина, которая имеет основополагающее значение для концепции государства и для концепции конституционализма, поскольку она предписывает надлежащее распределение полномочий.

Федеральная государственная служба представляет собой профессиональную деятельность должностных лиц, замещающих должности федеральной государственной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными органами, по обеспечению выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности соответствующих должностных лиц (см, схему 11).

Доктрина разделения властей не настаивает на том, что три учреждения правительства должны действовать независимо друг от друга. Фактически важно обеспечить достаточную координацию между каждым учреждением государства. По большей части исполнительная власть должна предлагать законодательство для утверждения парламентом. После принятия парламентом и при условии согласия президента, законодательство становится законом и, таким образом, законом, который будет поддерживаться судебной властью. Полное разделение этих трех институтов может привести к юридическому и конституционному тупику.

Схема 11. Система федеральной государственной службы

Федеральная государственная служба осуществляется в аппаратах Администрации Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, и других должностях в соответствии с законодательством РФ.

Концепция настаивает на том, что основные функции государства должны быть четко распределены и что должны быть проверки, чтобы гарантировать, что никакое учреждение не будет посягать на функции другого. Автор хотел бы кратко определить три органа государства, которые в целом составляют.

Формально суверен является главой исполнительной власти. Премьер-министр, Кабинет министров и другие министры, по большей части, избираются членами парламента. Кроме того, государственная служба, местные власти, полиция и вооруженные силы являются исполнительными на практике. В состав парламента Индии входят президент Индии, Лок Сабха и Раджа Сабха. Все законодательство требует согласия обеих палат парламента. Парламент также наделен полномочиями инициировать поправки в Конституцию. Различные государства также имеют свои законодательные органы, Законодательную ассамблею и Законодательный совет в нескольких государствах.

Существуют два типа федеральных органов: органы, ведающие вопросами федерального значения; органы, имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Первый тип государственных органов осуществляет полномочия в масштабе всей страны, независимо от территориального устройства (например, Государственная фельдъегерская служба). Второй тип государственных органов, как правило, имеет в субъектах Федерации свои структуры - управления, комитеты, службы (структуры по управлению образованием, здравоохранением, занятости и др.).

Судебная власть является той ветвью государства, которая разрешает конфликты между государственными учреждениями, между государством и отдельными лицами и между отдельными лицами. Судебная власть не зависит ни от парламента, ни от исполнительной власти. Именно особенность независимости судебных органов имеет первостепенное значение в отношении защиты свободы граждан от исполнительной власти.

При чтении положений Конституции Индии можно склониться к утверждению, что Конституция принимает доктрину разделения властей. В соответствии с Конституцией Индии исполнительные полномочия наделены Президентом, законодательными полномочиями в парламенте и судебными полномочиями с судебными органами. Президент занимает свой пост на определенный срок. Его функции и полномочия перечислены в самой Конституции. Парламент Индии компетентен вносить какие-либо законы в соответствии с положениями Конституции, и нет никаких других ограничений в отношении его законодательной власти.

Каковы особенности системы федеральной государственной службы? Во-первых, главная особенность федеральной государственной службы заключается в предмете ведения федеральной государственной службы, который отведен ей Конституцией Российской Федерации и последующим на ее основе законодательством. Предмет ведения федеральной государственной службы определяется предметом ведения и соответствующими полномочиями Российской Федерации в лице федеральных государственных органов. Во-вторых, предмет ведения федеральной государственной службы определяет и масштабы ее функционирования, т. е границы территории, в пределах которой федеральные государственные органы и другие федеральные государственные структуры реализуют в лице состоящих в них федеральных государственных служащих свои полномочия. Это вся территория Российской Федерации. В-третьих, она имеет не субординационный, а координационный характер. Государственные службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на основе согласования совместных действий. В-четвертых, данная система носит преимущественно нормативный характер. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной государственной службы является нормативное регулирование, то есть управление с помощью различных правовых норм - законов, совместных постановлений, общих процедур и т. д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, постановления, процедуры, регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. В-пятых, все координационные органы здесь обладают не распорядительными, а лишь рекомендательными функциями.

Он может вносить поправки в закон проспективно или даже ретроспективно, но он не может объявить решение, вынесенное компетентным судом недействительным или не имеющим никакого эффекта. Парламент также унаследовал все полномочия, привилегии и иммунитеты Британской палаты общин. Аналогичным образом, судебная система является независимой в своей области, и не может быть никакого вмешательства в ее судебные функции либо исполнительной, либо законодательной власти. Верховному суду и высшим судам предоставляется право судебного пересмотра, и они могут объявлять любой закон, принятый Парламентом или Законодательным собранием, как ультравирусы или неконституционные.

По оценке некоторых специалистов, большая часть государственных служб федеральных органов государственной власти осуществляет свою деятельность не имея нормативно закрепленных положений или регламентов 59 . Естественно, это негативно сказывается на результатах деятельности федеральной государственной службы.

Деятельность федеральной государственной службы регулируется Федеральным законом "Об основах государственой службы Российской Федерации" и Положением о федеральной государственной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 60 . УказомПрезидента РФ "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 6 сентября 1995 г. № 900 61 предусматривалась разработка и принятие Федерального закона "О федеральной государственной службе". Однако пока такой закон не принят.

Разделение функций не ограничивается доктриной разделения властей. Это часть существенной структуры любой развитой правовой системы. Рамасвами заявил: Это основной постулат в соответствии с индийской конституцией о том, что правовая суверенная власть была распределена между законодательной властью для принятия закона, исполнительной власти для осуществления закона и судебной системы для толкования закона в пределах, установленных Конституцией.

В конституционных положениях не говорится о соблюдении доктрины разделения властей в ее строгом смысле. В Конституции самой Конституции нет положения о разделении функций правительства и его осуществлении. Хотя в соответствии со статьями 53 и 154 исполнительная власть Союза и государств возлагается на президента и губернаторов соответственно, не существует соответствующего положения, предусматривающего законодательную и судебную власть в каком-либо конкретном органе. Таким образом, доктрина разделения властей не полностью принята в Конституции Индии, и поэтому замечания судьи Мукерджи в деле Рам Джавайа против штата Пенджаб важны в этом отношении, в котором он заявил, что: В Конституции Индии нет действительно признал доктрину Разделения Сил в ее абсолютной жесткости, но функции различных частей или ветвей правительства были достаточно дифференцированы, и поэтому вполне можно сказать, что наша Конституция не рассматривает предположение одним органом или частью государства, функций, которые по существу принадлежат друг другу.

Общие вопросы организации федеральной государственной службы регулируются в основном Указами Президента РФ. Это касается реестра должностей, социальных гарантий служащих, переподготовки и повышения квалификации служащих, квалификационных требований к государственным служащим, аттестации, борьбы с коррупцией в государственном аппарате и т. д.

Таким образом, законодательная власть пишет и принимает законы, вводит налоги, разрешает заимствования и устанавливает бюджет, имеет право объявлять войну, может начать расследование, особенно в отношении исполнительной власти, часто назначает руководителей исполнительной власти, назначает судей, ратифицирует договоры.

Каждый орган при выполнении своей деятельности имеет тенденцию вмешиваться в сферу работы другого функционера, потому что строгое демаркация функций невозможна в их отношениях с широкой публикой. Государство Пенджаб, достопочтенный Верховный суд, отметил, что мы следуем за разделением функций, а не полномочий. И поэтому мы не соблюдаем принцип в его жесткости. Пример этого можно увидеть при исполнении функций министрами Кабинета министров, которые выполняют как законодательные, так и исполнительные функции.

Некоторые вопросы федеральной государственной службы регулируются постановлениями правительства РФ. Речь идет о конкурсном отборе в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуре и штатах. В частности, постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 " О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" 62 устанавливает, что в этих органах количество ведущих должностей не должно превышать десяти процентов, а старших - сорока процентов общей численности работников федеральных органов; штатная численность департамента должна быть не менее 35 единиц, управлений - 20, отдела - 10, отделов в составе департамента (управления) - не менее 5 единиц.

Статья 74 Конституции Индии дает им преимущество над исполнительной властью, делая их помощь и совет обязательными для официального руководителя. Таким образом, исполнительная власть исходит из законодательной власти и зависит от нее, за ее легитимность.

Что касается вопроса о том, что, где лежит власть Парламента, и является ли статья 368 неограниченной поправкой на парламент, Верховный суд в деле Кесавананда Бхарати против штата Керала и других считает, что изменение власти теперь подлежит основному особенности конституции. И, следовательно, любая поправка, нарушающая эти основные черты, будет отменена как неконституционная. Судья Бег добавил, что разделение властей является частью основной структуры конституции. Ни один из трех отдельных органов республики не может выполнять функции, назначенные другому.

Управление федеральной государственной службой осуществляют лица, занимающие государственные должности категории "А", а также другие должностные лица (руководители департаментов, отделов и т. д.).

2. Особенности государственной службы федеральной законодательной власти

Государственная служба федеральной законодательной власти состоит из деятельности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания - аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено.

Эта схема не может быть изменена даже путем применения статьи 368 Конституции. Предпринимаются попытки размыть принцип, до уровня узурпации судебной власти законодательной властью. В последующем прецедентном праве Верховный суд имел возможность применить постановление Кесавананды относительно неотъемлемой способности основных элементов конституции и можно было наблюдать строгое соблюдение доктрины разделения властей. Радж Нарайн, где спор о выборах премьер-министра ожидался в Верховном суде, было признано, что вынесение решения по конкретному спору является судебной функцией, которую парламент, даже в соответствии с конституционной властью, не может осуществлять.

С организационной стороны государственная служба Совета Федерации разделена на четыре группы аппарата (см. схему 12):

Руководство аппарата Совета Федерации;

Секретариаты;

Центральный аппарат;

Аппараты комитетов.

Схема 12. Структура аппарата Совета Федерации РФ

Все аппараты Совета Федерации функционируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты подчиняются прежде всего тем руководителям Совета Федерации, которых они обслуживают, а затем всего аппарата палаты. Центральный управленческий аппарат подчиняется руководителям Совета Федерации, а также руководству аппарата. Аппараты комитетов и комиссий подчиняются руководству комитетов и комиссий, а затем руководству всего аппарата верхней палаты. Следовательно, объединяющую функцию в структуре государственной службы Совета Федерации выполняет руководство центрального аппарата.

Таким образом, основным основанием, по которому была внесена поправка, является то, что, когда учредительный орган заявил, что выборы премьер-министра не будут аннулированы, он исполнил судебную функцию, которая в соответствии с принципом разделения не должна была Место этого доктрины в индийском контексте стало более понятным после этого суждения. В двух словах мы можем сказать, что Разделение власти - это способ удаления количества власти в руках любой группы, что затрудняет злоупотребление.

Можно утверждать, что нет никакого естественного различия между исполнительной и законодательной формами правительства: законодательство, которое передается, должно всегда исполняться, и многие исполнительные действия требуют новых законов. Таким образом, деление можно назвать искусственным. Это подтверждается тем фактом, что в настоящее время нет конституционной системы, которая имеет полное разделение полномочий, когда существует распределение трех функций между тремя независимыми органами, не имеющими дублирования или взаимной координации.

Государственная служба Государственной Думы организационно делится на пять групп аппаратов:

Аппараты фракций и депутатских групп;

Аппараты комитетов и комиссий;

Секретариаты;

Центральный аппарат;

Управление делами.

Каждый из аппаратов Государственной Думы функционирует на основе принципа двойного подчинения. Аппараты депутатских фракций и комитетов подчиняются руководству фракций и комитетов, а также руководителю всего аппарата. Центральный аппарат подчиняется руководству Думы и общему руководству аппарата. Секретариаты непосредственно подчиняются руководителям Думы и руководству центрального аппарата.

В таких парламентских системах, как Индия, три «державы» не разделены, но это не угрожает стабильности в Индии, потому что сильная традиция парламентского суверенитета служит ограничению исполнительной власти. В качестве альтернативы, если исполнительной ветви власти предоставлено несколько полномочий, существует опасность политического тупика. Когда исполнительная власть не может контролировать или не может действовать рядом с законодательным органом, действия правительства по решению проблем общества могут быть ограничены.

Политологи также отметили тенденцию к разделению систем власти, особенно с сильными руководителями, превратиться в двухпартийные системы. Поскольку исполнительная власть является позицией «победителей всего», избиратели и лоббистские группы склонны принимать стратегию поддержки своего предпочтительного выбора от двух ведущих кандидатов, считая, что голосование или пожертвование стороннему кандидат - это отходы. Поскольку исполнительная власть обычно считается самой важной позицией в правительстве, члены законодательной власти объединятся в группы, поддерживающие двух доминирующих исполнительных кандидатов.

3. Государственная служба федеральной исполнительной власти

Большинство федеральных государственных служащих работают в органах исполнительной власти. В них занято почти 90% всего аппарата федеральной государственной службы.

Это единственная ветвь федеральной государственной службы, в которой просматривается некоторый субординационный характер. Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет государственная служба Президента РФ. Затем слабо подчиненная ей государственная служба Правительства. Нижнюю ступень в этой иерархии занимает государственная служба федеральных министерств и ведомств, которые подчиняются государственной службе Правительства и лишь через нее - государственной службе Президента.

Категории функций и соответствующие полномочия правительства склонны к размытию при попытке применить их к деталям конкретной конституции. Некоторые считают, что истинное различие заключается не в характере самих властей, а в процедуре, посредством которой они осуществляются. Иногда системы с четко определенным разделением полномочий трудно понять среднему человеку, что приводит к туманному политическому процессу и ведет к отсутствию взаимодействия. Сторонники парламентских систем утверждают, что они облегчают понимание того, как делается «политика», обеспечивая более четкое представление о том, кто что делает, кто несет ответственность за то, кто виноват.

Государственная служба федеральной исполнительной власти более других обеспечена нормативными актами. Основные процессы здесь нормированы, хотя многое еще регулируется аппаратными традициями и волей непосредственных руководителей.

Государственная служба Президента РФ организационно включает две взаимосвязанные, но специфические части: Администрацию

Президента и Управление делами Президента, два самостоятельных и параллельно функционирующих управленческих аппарата, которые непосредственно подчинены Президенту РФ.

Администрация Президента РФ формируется на основе пункта "и" статьи 83 Конституции РФ и является структурным подразделением, обеспечивающим деятельность Президента РФ. В Администрации Президента РФ действует около 40 подразделений (советы, главные управления, управления, отделы, рабочие аппараты, секретариаты).

На управление делами Президента РФ возложена обязанность по материально-техническому обеспечению всех органов федерального государственного управления.

Государственная служба Президента РФ формируется как особая сфера государственного управления, которая не должна дублировать государственную службу Правительства РФ. Однако на практике это не вполне удается. Кроме того, аппарат Президента РФ (примерно 1500 человек) в полтора раза больше аппарата Правительства РФ (примерно 1000 человек) и весьма основательно "загружает" последний своими поручениями. Так, за 1994 г. в Правительство РФ было направлено 3821 поручение 63 .

Второй уровень государственной службы федеральной исполнительной власти составляет государственная служба Правительства РФ. В аппарате Правительства РФ - 37 подразделений (секретариаты, департаменты, управления) 64 . Основную нагрузку по подготовке и реализации управленческих решений, ориентированных на странув целом, выполняют департаменты, то есть их деятельность направлена в основном вовне - на регионы, другие федеральные органы. Имеющиеся в составе Правительства РФ управления заняты по преимуществу "внутренними" проблемами, они обеспечивают в той или иной форме управленческую деятельность руководителей Правительства и департаментов.

В составе аппарата Правительства РФ некоторое число департаментов повторяет подразделения аппарата Президента РФ. Кроме того, многие департаменты являются органами, параллельными министерствам и ведомствам, например, департамент экономики и министерство экономики, департамент финансов и министерство финансов и др.

Третий уровень федеральной государственной службы исполнительной власти образуют государственные службы министерств и ведомств, которых на 1 января 2001 г. насчитывается 46, в том числе 24 федеральных министерства, 5 государственных комитетов, 2 федеральные комиссии, 6 федеральных служб, 7 агенств, 2 федеральных надзора 65 .

Наиболее уязвимым местом государственной службы федеральной исполнительной власти является разобщенность, отсутствие четкой субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Наибольшая несогласованность просматривается во взаимоотношениях между аппаратом Президента РФ, с одной стороны, и аппаратами Правительства РФ, его министерств и ведомств - с другой. На взгляд некоторых специалистов, чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня государственной службы федеральной исполнительной власти сделать едийой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая функционировала бы как целостный, хорошо отлаженный механизм 66 .

4. Государственная служба федеральной судебной власти

Государственная служба федеральной судебной власти состоит из трех совершенно самостоятельных государственных служб: Конституционного, Верховного и Арбитражного судов.

В аппарате Конституционного суда имеется 23 самостоятельных подразделения: 19 секретариатов судей Конституционного Суда, центрального секретариата (9 управлений, 4 отдела, 6 служб), финансового управления, отдела кадров, управления делами (см. схему 13). Причем Центральный секретариат, финансовое управление, отдел кадров и управление делами не соподчинены между собой. Они подчиняются только руководству Конституционного суда.

Схема 13. Структура аппарата Конституционного суда РФ

В аппарате Верховного Суда - 15 подразделений: 5 секретариатов, 7 отделов, 2 управления, управления делами. Все подразделения непосредственно подчиняются только руководству Верховного суда. Внутреннюю структуру имеет лишь управление делами.

В аппарате Высшего Арбитражного Суда - 13 подразделений: 2 секретариата, 2 группы консультантов, 5 отделов, 4 управления 67 . Структурные подразделения напрямую подчиняются руководству Высшего Арбитражного Суда. Внутреннюю структуру имеют только управления.

1. Какова структура федеральной государственной службы?

2. Назовите особенности федеральной государственной службы.

3. Каковы основные функции федеральной государственной службы?

4. Каковы особенности государственной службы федеральной законодательной власти?

5. В чем состоит специфика государственной службы федеральной исполнительной власти?

6. Проведите сравнительный анализ структур государственной службы федеральной судебной власти.

7. Какие проблемы, на ваш взгляд, имеются при формировании федеральной государственной службы?

Тема 10. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Полномочия субъектов Российской Федерации по государственной службе.

2. Современное состояние государственной службы субъектов Российской, Федерации.

1. Полномочия субъектов Российской Федерации по государственной службе

В статье 72 Конституции Российской Федерации, закрепившей предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, о государственной службе в ведении субъектов Российской Федерации ничего не сказано. Однако три положения статьи - пункт "к": административное, трудовое законодательство, пункт "л": кадры судебных и правоохранительных органов, пункт "н": установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления дают основания говорить от том, что совместное ведение охватывает и вопросы государственной службы.

В статье 2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении. Более чем в 20 из 30 статей вышеуказанного Закона содержатся нормы, которые уполномачивают субъектов Федерации по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей, определять условия государственной службы в субъектах Федерации.

В соответствии с вышеуказанным Законом к предметам ведения субъектов Федерации относятся:

Ведение личных дел и реестра государственных служащих субъекта Федерации;

Определение порядка ведения личных дел и реестра государственных служащих субъекта Федерации;

Определение порядка принятия решений государственными служащими субъекта Федерации;

Установление иных гарантий для государственных служащих субъекта Федерации;

Установление надбавок к денежному содержанию государственным служащим субъекта Федерации;

Решение вопроса об увеличении отпуска государственным служащим субъекта Федерации;

Включение в стаж государственных служащих субъекта Федерации иных периодов трудовой деятельности;

Установление порядка подбора кандидатур государственных служащих субъекта Федерации категорий "Б" и "В" (1 группа);

Установление других условий конкурса на замещение вакантных государственных должностей;

Создание органа по вопросам государственной службы субъекта Федерации;

Установление порядка и условий проведения аттестации государственных служащих субъекта Федерации.

Субъекты Федерации разрабатывают законодательство, регулирующее положение и деятельность своей государственной службы.

2. Современное состояние государственной службы субъектов Российской Федерации

В органах государственной власти субъектов РФ численность работников, замещающих государственные должности на 1 января 2001 г. составляла 141,7 тыс. человек 68 .

Каковы особенности современной государственной службы субъектов Федерации? Во-первых, она отличается переходным характером, ее структура еще не сложилась и имеет ряд форм, уровней и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем. Во-вторых, государственная служба большинства субъектов Федерации в основных чертах повторяет по содержанию и форме федеральную государственную службу.

Государственная служба субъектов Федерации осуществляется в аппаратах законодательной, исполнительной и судебной власти (см. схему 14).

Схема 14. Примерная структура государственной службы субъектов РФ

В состав государственной службы законодательной власти входит лишь государственная служба законодательного органа субъекта Федерации. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации (например, республик Башкортостан, Карелии, Саха (Якутии) и др.) имеют двухпалатную структуру, то и государственная служба здесь также разделяется по этим палатам.

В становлении государственной службы государственных органов законодательной власти субъектов РФ возник ряд трудностей. Многие представительные органы субъекта РФ не обладают правом юридического лица, находятся в экономической зависимости от глав администрации. Некоторые представительные органы не располагают собственным аппаратом и обслуживаются региональными администрациями. Обращает на себя внимание недостаточная численность государственных служащих, занятых в региональных законодательных органах. Деятельность 3500 депутатов, избранных в регионах, обеспечивают всего 3852 государственных служащих. Следовательно, на региональном уровне соотношение между депутатами и обеспечивающими их деятельность государственными служащими составляет 1:1,1, тогда как на федеральном уровне это соотношение, как минимум, в четыре раза выше и достигает 1:4,5 69 .

Государственая служба исполнительной власти субъектов Федерации включает:

Государственную службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации;

Государственные службы отраслевых органов исполнительной власти субъекта Федерации.

В государственной службе исполнительной власти субъектов Федерации занято 94% всего состава государственной службы субъектов Федерации. В этой ветви региональной государственной службы в 90-е гг. XX в. произошел существенный рост численности чиновников. Например, в Приморском крае по состоянию на 1 июня 1991 г. аппарат главы администрации включал 4 заместителя, управление делами и 2 самостоятельных отдела. Кроме того, в крае имели свои представительства 24 федеральных министерства и ведомства. По состоянию на 1 марта 1995 г. в аппарате приморского губернатора было уже 10 заместителей, 4 комитета, 4 управления, 13 самостоятельных отделов и служб. А количество региональных органов федеральных министерств и ведомств достигло 34 единиц. Общая численность управленческого персонала возросла в 2,5 раза 70 .Аналогичные тенденции имели место во многих других субъектах Федерации.

Государственная служба судебной власти субъекта Федерации состоит из:

Государственной службы конституционного (уставного) суда субъекта Федерации;

Государственной службы суда общей юрисдикции субъекта Федерации;

Государственной службы арбитражного суда субъекта Федерации.

Поскольку судебная власть на региональном уровне менее других ветвей власти подверглась реформированию, то здесь и аппараты сохранились прежние как по структуре, так и по составу работников.

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Какие вопросы государственной службы относятся к компетенции субъектов Федерации?

2. В чем заключаются трудности становления государственной службы субъектов Федерации?

3. Как бы вы охарактеризовали качественное состояние государственной службы Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов?

4. Что вы можете сказать о характере взаимодействия федеральной и региональных государственных служб в настоящее время?

Тема 11. КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1. Понятие и сущность кадровой политики в сфере государственной службы.

2. Предмет и субъекты кадровой политики в сфере государственной службы.

3. Кадровая ситуация в сфере государственной службы,

4. Современные методы оценки качеств кандидатов на государственную службу.

1. Понятие и сущность кадровой политики в сфере государственной службы

Мировая практика свидетельствует, что кадровая политика в сфере государственной службы приобретает все возрастающее значение для жизни общества. Ведь от качества работы государственного аппарата зависит прогресс нации. О. Бисмарк замечал: "С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы".

Под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их отбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих 71 .

Главной целью кадровой политики в сфере государственной службы является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном, квалификационном и деловом отношениях позволял бы обеспечивать эффективное функционирование и развитие общества.

Политика государства в отношении кадров на государственной службы должна быть направлена на создание следующих условий:

Равного доступа граждан к государственной службе;

Проявления каждым государственным служащим своих способностей, реализацию своих интересов и личных планов, связанных с эффективным управлением обществом;

Правовой и социально-экономической защищенности государственных служащих.

В то же время кадровая политика должна гарантировать защиту государственной службы от случайных и недостойных людей, рассматривающих государственную службу исключительно через призму личных интересов.

2. Предмет и субъекты кадровой политики в сфере государственной службы

Предметом кадровой политики в сфере государственной службы являются разнообразные меры, направленные на развитие кадрового потенциала государственного аппарата. К таким мерам, в частности, относятся:

Формирование требований к кандидатам, поступающим на государственную службу;

Создание необходимых условий для деятельности государственных служащих;

Контроль за деятельностью государственных служащих.

Для кадровой политики в сфере государственной службы характерна многосубъектность. Каждому субъекту соответствует свой объем полномочий, ограниченный статусом, назначением, границами объекта регулирования. В своих действиях субъекты кадровой политики в сфере государственной службы относительно самостоятельны и независимы.

К основным субъектам кадровой политики в сфере государственной службы относятся:

Федеральное Собрание Российской Федерации;

Президент Российской Федерации;

Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации;

Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров;

Правительство Российской Федерации и федеральные министерства и ведомства;

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Органы судебной власти.

3. Современная кадровая ситуация в сфере государственной службы

По оценкам многих специалистов, на государственной службе России сложилась неудовлетворительная кадровая ситуация. В нынешнем состоянии аппарат государственной службы "не отвечает современным и тем более перспективным потребностям общества и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований" 72 .Качество и стиль работы государственных служащих стали хуже даже по сравнению с советским периодом.

О неудовлетворительной кадровой ситуации в сфере государственной службы свидетельствуют следующие тенденции.

Форсированый рост численности государственных служащих при одновременном ухудшении социально-экономических показателей развития страны. За 10 лет численность чиновников в России увеличилась в 1,8 раза 73 . Ситуация напоминает ту, о которой говорил великий российский историк Ключевский: "государство пухло, народ хирел".

Отсутствие рациональной системы подбора кадров на государственную службу. Как показывает анализ реальной кадровой политики, основными принципами подбора государственных служащих являются:

Принцип родства и свойства;

Принцип знакомства;

Принцип личной преданности.

Использование вышеизложенных принципов кадровой политики ведет к тому, что современное российское чиновничество преимущественно служит конкретным начальникам, а не обществу и государству. Открытые и справделивые конкурсы для российской государственной службы - это пока исключение из правил.

Обострение дефицита компетентности, низкий профессионализм государственных служащих. Как отметил В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, "знание чиновниками современной науки управления - это все еще болыдая редкость" 74 . Это связано с оттоком значительной части квалифицированных кадров в другие сферы общественной жизни и в первую очередь в коммерческие структуры. Отсутствие компетентности у многих служащих является одной из главных причин системного кризиса российского государства. Из-за некомпетентности ответственных лиц часто принимаются необоснованные решения, за результаты и последствия которых никто не несет ответственности.

Старение и "феминизация" кадров государственных служащих. Если для начала 90-х гг. XX в. было характерно снижение возрастных показателей, то за последние годы на государственной службе, и прежде всего в центральном аппарате федеральных министерств и ведомств, на руководящих должностях увеличилась доля работников старших возрастов. В ряде министерств и ведомств доля работников предпенсионного и пенсионного возраста составляет около половины персонала 75 . Поэтому государственная служба нуждается в притоке новых людей, способных управлять по-новому в соответствии с ситуацией, сложившейся в стране и национальными интересами.

Наблюдается и определенная "феминизация" государственного аппарата. В общей численности работников, замещающих государственные должности на 1 января 2001 г., женщины составляли 70,7%, мужчины 29,3% 76 . При этомудельный вес женщин заметно снижается на руководящих должностях.

Коррупция в сфере государственной службы. В последнее десятилетие четко просматривается тенденция сращивания государственных служащих с предпринимательскими структурами, роста коррумпированности и взяточничества. Для многих служащих взятка является едва ли не легальным кормлением.

Правда, появились и некоторые правовые предпосылки для перемен на государственной службе. В частности, впервые на законодательном уровне закреплена возможность проведения конкурсов на замещение вакантных должностей и квалификационных экзаменов, зафиксированы некоторые ограничения для государственных служащих, гарантии и привилегии, связанные со статусом государственного служащего и др.

4. Современные методы оценки качеств кандидатов на государственную службу

В современной практике управления используется более 20 методов оценки персонала. Каждый из них имеет свои положительные стороны, но ни один из них не может претендовать на абсолютно объективное и полное отображение качеств оцениваемой личности. К наиболее распространенным методам оценки кандидатов на государственную службу относятся:

Собеседование;

Тестирование;

Оценка по рефератам;

Анкетирование;

Метод экспертного опроса;

Матричный метод оценки;

Метод групповой дискуссии;

Метод целевой игры 77 .

Для адекватного изучения кандидата целесообразно использовать различные методы оценки кадров в их оптимальном сочетании, что позволит получить наиболее объективную оценку, близкую к реальной действительности. В этих целях необходимо пользоваться услугами "центров оценки", где в качестве оценщиков выступают независимые эксперты и специалисты: психологи, професси-ологи, социологи и т. д.

Следует помнить, что у руководителя есть дополнительная возможность проверить объективность оценки кандидата во время прохождения испытательного срока.

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. В чем состоит сущность кадровой политики на государственной службе?

2. Назовите субъектов кадровой политики в сфере государственной службы.

3. Можно ли рассматривать российский народ в качестве субъекта кадровой политики в сфере государственной службы?

4. Дайте общую оценку кадровому потенциалу государственной службы России и аргументируйте ее.

5. Что вы можете предложить для улучшения кадровой ситуации в сфере государственной службы?

6. Какие методы оценки качеств личности, на ваш взгляд, следует чаще использовать при приеме на государственную службу?

Тема 12. КОРРУПЦИЯ В СФЕРЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.

2. Причины коррумпированности государственных служащих.

3. Основные направления ограничения коррупции в государственном аппарате.

1. Понятие, виды и последствия коррупции в сфере государственной службы.

Одной из основных проблем современного российского государства является коррумпированность должностных лиц. Проведенный сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анкетный опрос показал, что от 12 до 23% граждан опрошенных в разных городах, не только давали взятки, но и принимали разного рода подношения 78 .

По некоторым оценкам, в России сложилась самовоспроводя-щаяся коррупционная система, в которуют вовлечено около двух с половиной миллионов человек 79 . Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России, свыше 80% согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к числу коррумпированых государств 80 . Согласно данным Международного Центра антикоррупционных исследований и инициатив, по индексу коррупции в 2000 году Россия находится на 82 месте (самое худшее место в рейтинге - 90) 81 .

Понятие "коррупция" в российском праве до настоящего времени не определено, что в известной степени отрицательно сказывается на эффективности борьбы с этим явлением. Наиболее простое и распространенное определение коррупции - подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. Большинство европейских стран (в том числе Россия) договорились о достаточно широком понимании коррупции. Коррупция - это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названным лицам такого имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера).

Как известно, государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Большинство чиновников рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение.

Виды коррупции:

Внешняя (когда, например, за взятку молодой человек получает освобождение от службы в армии; по некоторым оценкам более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток);

Внутренняя (когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что начальник покрывает коррупционные действия взяткодателя);

Верхушечная (охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и связана с правом принятия решений, имеющих высокую цену - госзаказы, изменения форм собственности и т. п.);

Низовая (распространена преимущественно на низшем уровне управления и связана с постоянным рутинным взаимодействием чиновников и граждан - разрешения, штрафы, регистрации и т. п.).

Отрицательные последствия от коррупции в государственном апарате:

Расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и уменьшению бюджета;

Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки;

Неэффективно используются бюджетные средства, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов;

Повышаются цены на товары и услуги за счет коррупционных "накладных расходов";

Увеличивается и закрепляется резкое имущественное неравенство, бедность большей части страны;

Укрепляется организованная преступность;

Уменьшается доверие граждан к власти, растет ее отчуждение от общества;

Граждане разочаровываются в ценностях демократии;

Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.

По оценкам специалистов, суммарные потери России от коррупции составляют около 36 млд. долл. в год. Эта цифра должна не только удивлять и вызывать гнев, но и показывать, насколько могут быть рентабельными вложения в мероприятия по систематическому ограничению коррупции.

2. Причины коррумпированности государственных служащих

В докладе "Россия - коррупция: кто кого?", подготовленном совместными усилиями Совета по внешней и оборонной политике и Регионального общественного фонда "Информация для демократии" 82 , названы следующие причины коррупции:

Трудности преодоления наследства тоталитарного общества;

Экономический упадок и политическая нестабильность;

Неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе противоречивость законодательства (отдельных актов);

Незавершенность законов; отсутствие законодательного регулирования процедур подготовки нормативных актов;

Неэффективность институтов власти;

Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти;

Неукорененность демократических политических традиций, в том числе несформированность политической культуры, неразвитость партийной системы, несовершенство выборного законодательства;

Слабость судебной системы;

Неразвитость правового сознания населения;

Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно "интересов государства" и "общенародной собственности";

Традиционное подчинение чиновников не закону, а инструкции и начальнику и др.

На взгляд С. Глазьева, главная причина коррупции - это тотальная безответственность исполнительной власти. В рамках действующей Конституции и российского законодательства исполнительная власть ни за что ни перед кем не отвечает 83 .

При этом важно осознавать, что коррупция не является самостоятельной проблемой, отдельной от проблемы эффективности государственно-политической системы.

В стране пока не ведется реальная и широкомасштабная борьба с коррупцией. По большей части россиянам иммитируют борьбу с коррупцией. По некоторым оценкам, наказание назначается примерно в одном из 100 тысяч случаев дачи и получения взятки.

3. Основные направления ограничения коррупции в государственном аппарате

Коррупция порождена обществом и будет существовать до тех пор, пока будет существовать общество. Предполагать, что можно окончательно искоренить этот вид преступности, неправильно. Однако разовые мероприятия, как показывет практика, также неэффективны. Поэтому следует вырабатывать и реализоввывать комплесную программу борьбы с коррупцией в государственном аппарате.

Следует также учитывать, что коррупция - это не только криминальная проблема, как полагают многие. Она представляет собой экономическое, политическое, социально-культурное явление. Поэтому ограничить коррупцию можно только комплексом мер, выходящих далеко за пределы деятельности правоохранительных органов.

Среди антикоррупционных мер общего характера можно назвать:

Переход к реальным и реализуемым бюджетам;

Совершенствование налогового законодательства;

Уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности;

Коммерциализация части социальных услуг;

Укрепление судебной системы;

Развитие местного самоуправления;

Укрепление независимости контрольных структур;

Осуществление реформы исполнительной власти, в том числе своевременное информирование населения о планах, решениях и действиях властей;

Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг, так как многие ведомства совмещают выполнение этих функций;

Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом;

Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки;

Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг и др.

Причем бороться необходимо не столько с коррупционерами, сколько с причинами, порождающими коррупцию.

Конечно, для борьбы с корруппцией необходимы соответствующие ресурсы - правовые, финансовые, кадровые, информационные и др. Но самое главное - необходима политическая воля руководства страны и правящей партии.

Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Эта проблема касается каждого, кто считает себя гражданином, кто понял опасность для себя и своих близких дальнейшего усиления коррупции, для своего дела, для общества и страны.

Учеными Гарвардского университета подсчитано, что снижение коррумпированости страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20% 84 .

Относительно перспектив борьбы с коррупцией в России существует противоречивые мнения. Так, на вопрос корреспондента о том, наступают ли для коррупционеров тяжелые времена, председатель Счетной палаты С. Степашин ответил: "Я, по крайней мере, надеюсь. Тем более что есть то, что долго искали в нашей стране, - политическая воля" 85 .

В то же время чемпион мира по шахматам Г. Каспаров в этом вопросе занимает иную позицию: "Откровенно скажу: знакомым бизнесменам не рекомендую идти в Россию, инвестировать в нашу экономику. Убежден: здесь еще долго ничего по-настоящему не изменится к лучшему. И вопрос не в том, продавит ли правительство десять новых экономических законов через Думу или нет. Дело не в законах, а в моральной атмосфере в обществе. Если люди считают, что коррупция - единственный способ выживания, о чем говорить? Многие свято верят: без взятки ничего не добиться. Так, по сути, и есть. А я не хочу платить всякому жулью. Поэтому веду дела там, где играют по правилам. Там мне спокойнее" 86 .

Более того, бывший министр внутренних дел, депутат Государственной Думы А. Куликов считает, что при нынешней Конституции, при нынешней системе власти эффективно бороться с коррупцией невозможно 87 .

Пока приходится констатировать тот факт, что хотя о коррупции в России говорят много, но действенных мер со стороны общества и власти по решению этой проблемы нет. Данные социологических исследований свидетельствуют даже об ухудшении ситуации 88 .

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Какие существуют виды коррупции?

2. В чем состоят отрицательные последствия коррупции государственного аппарата?

3. Назовите основные причины коррумпированности государственного аппарата России.

4. Почему, на ваш взгляд, в России до сих пор не принят федеральный закон "О борьбе с коррупцией"?

5. Каковы основные направления ограничения коррупции государственного аппарата?

6. Как вы оцениваете перспективы ограничения коррупции государственного аппарата России?

Тема 13. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1. Понятие эффективности государственной службы. Критерии ее оценки.

2. Общая оценка эффективности государственной службы России.

3. Основные направления повышения эффективности государственной службы.

1. Понятие эффективности государственной службы. Критерии ее оценки

На государственной службе, как и в любой сфере человеческой деятельности, основным фактором, оправдывающим или отрицающим применяемые формы и методы работы, являются показатели эффективности. От степени эффективности государственной службы зависит благосостояние и душевное состояние нации.

Вопрос об эффективности государственной службы является одним из слабо изученных как в отечественной так и в зарубежной теории государственного управления. Можно обнаружить всего лишь несколько изданий, в которых бы предпринималась попытка дать комплексное системное видение проблематики эффективности государственной службы 89 .

Среди ученых нет единства в определении понятия "эффективность государственной службы" и ее критериев. Существует точка зрения, согласно которой "работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата" 90 . Некоторые авторы считают, что "эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных государственных ресурсов" 91 .

Эффективность государственной службы всегда связана с своевременным и полным решением назревших национальных проблем при оптимальном использовании общественных ресурсов.

Эффективная государственная служба возможна при наличии чиновников, которые действительно находятся на службе обществу. Они появляются тогда, когда государственная служба находится под реальным контролем общества, выражает интересы большинства общества, оптимальна по своим количественным и качественным параметрам.

Общая теория эффективности пришла к выводу, что эффективность развитых систем нельзя выразить одним показателем. Всегда требуется система показателей и критериев 92 . К критериям, характеризующим эффективность государственной службы, можно отнести:

Уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

Темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

Среднюю продолжительность жизни человека;

Средний уровень образования населения;

Уровень доходов на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран.

ООН оценивает развитие государств с помощью индекса развития человеческого потенциала. В основе методики расчета ИЧРП лежат данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения.

2. Общая оценка эффективности государственной службы России

Отрицательная динамика показателей социально-экономического развития страны за последнее десятилетие свидетельствует о неэффективности государственной службы Российской Федерации. Она говорит о том, что Россия на протяжении десяти лет под лозунги о движении по пути современной мировой цивилизации двигалась в противоположном направлении.

Национальное богатство России используется нерационально, отсюда и высокая дефицитность экономики, ее крайняя неэффективность и ограниченность возможностей экономического роста. Страна, занимающая одно из первых мест в мире по уровню национального богатства на душу населения, находится на 76 месте по производству ВВП на человека. Хотя недра, по Конституции, принадлежат всем гражданам, но природная рента достается в основном олигархам.

Ежегодно из России утекает по 20-25 млрд. долл. По самым скромным подсчетам, из России вывезено с 1988 г. порядка 250-300 миллиардов долларов 93 . К выведенному из России капиталу имеет непосредственное отношение около 5 тыс. конкретных лиц, из которых - 60% являются менеджерами действующих или обанкротившихся банков и компаний, а еще 40% - нынешние или бывшие чиновники федеральных или региональных органов государственной власти. Однако никаких мер в их отношении не принималось 94 .

Недостаток квалификации государственных служащих препятствует осуществлению эффективного контроля за действиями менеджеров приватизированных предприятий. В России не действует широко распространенная в западных странах привязка доходов мененджеров к финансовым результатам деятельности предприятия в виде опционных контрактов на акции предприятия, отчислений от прибыли. Если в странах с рыночной экономикой основная часть доходов менеджера формируется как отчисление от прибыли управляемого им предприятия (тантьема), то в России их доходы практически не зависят от финансовых результатов предприятия. Источником формирования доходов руководителей российских предприятий являются непомерно высоко установленные фиксированные оклады (почти на уровне западного менеджера, хотя среднедушевые доходы в России в 10-20 раз меньше западных), не зависящие от финансовых результатов деятельности предприятия. Например, годовой доход 46 директоров предприятий Тульской области превысил 1 млн. долл., что в 5 раз превышает оклад президента США и почти в 1000 раз - среднюю зарплату в Тульской области. Для сравнения отметим, что в Японии средний доход высшего менеджмента превышает оплату труда рядовых работников в 10 раз, в Германии - 11, во Франции - 15, а в США - в 24 р аза 95 .

О низком уровне эффективности государственной службы Российской Федерации свидетельствует и такой факт. В конце 1999 года жители одного села Омской области направили письмо губернатору, депутату, представителю Президента РФ, ООН по поводу плохого водоснабжения. Через десять дней первым пришел ответ от Генерального секретаря ООН 96 .

3. Пути повышения эффективности государственной службы

Первое, что необходимо сделать российским гражданам, политическим организациям (находящимся у власти или стремящимся к ней), профессионалам-управленцам (чиновникам и менеджерам), собственникам, состоит в осознании того, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Исторический опыт показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей) субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести.

Достичь этой цели невозможно без создания рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих. Существующая система отбора и продвижения государственнных служащих не в состоянии привлекать в массовом масштабе наиболее подготовленных и талантливых россиян на государственную службу.

Следует также учитывать то обстоятельство, что наиболее подготовленным и талантливым представителям народа за их труд необходимо адекватно платить. Вот что по этой проблеме говорит Ги Брабан, Президент Международного Института административных наук: "Слишком низкая оплата труда государственных служащих таит в себе две опасности. Одна из них (и это характерно и для Москвы, и для Парижа, и для Мехико) - отток лучших кадров в частный сектор. Вторая опасность - коррупция, которая однозначно присутствует там, где служащие, контролирующие граждан или предприятия, получают гораздо меньше, чем контролируемые ими лица" 97 . Как подчеркивают специалисты: "Дешевая администрация - самое дорогостоящее управление в мире. Можно сэкономить деньги на управленческом персонале, на техническом оснащении административных органов, но за такую экономию государству приходится платить втридорога" 98 .

Но затраты на повышение зарплаты чиновникам должны быть пропорциональны результатам их деятельности. Платить управленцам надо не за процесс, а именно за результат труда. Заслуживает внимания предложение об установлении зарплаты высших должностных лиц в пропорции десять к одному от средней по стране 99 . Согласно другой точке зрения, наиболее продуктивной на нынешнем этапе реформ следует признать модель, в рамках которой оклад чиновника напрямую зависит от динамики роста ВВП 100 . А может быть, России следует использовать опыт Сингапура, где министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т. д.) 101 ?

Среди других мер повышения эффективности государственой службы следует назвать оптимизацию управления государственой службой, повышение квалификации государственных служащих.

Следует согласиться с теми специалистами, которые считают, что для повышения эффективности государственной службы целесообразно было бы осуществить следующие меры:

Во всех субъектах Российской Федерации создать единый орган кадровой службы для управления трудовыми отношениями в государственных органах;

Создать федеральный орган управления государственной службой;

Создать в Российской Федерации и ее субъектах центры по оценке кадров государственной службы;

Принять Кодекс законов о государственной службе 102 .

Кроме того, России необходимо взять на вооружение опыт развитых стран, где постоянно разрабатываются и реализуются програмы совершенствования государственного аппарата, создаются для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов, комисий и т. д. В развитых странах почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный совершенствованию государственной службы.

Эффективная государственная служба невозможна без ясной стратегии социально-экономического, политико-правового и духовного развития страны, ее приоритетов, рациональных механизмов решения стоящих задач.

Эффективную государственную службу может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и не подверженное манипулированию, осознающее существо стоящих перед ним проблем.

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Дайте определение понятия эффективности государственной службы.

2. Назовите критерии оценки эффективности государственной службы.

3. Охарактеризуйте эффективность современной государственной службы России.

4. Назовите основные пути повышения эффективности государственной службы.

Тема 14. РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1. Основные направления реформирования государственной службы Российской Федерации.

2. Проблемы использования зарубежного опыта в ходе реформирования государственной службы.

1. Основные направления реформирования государственной службы Российской Федерации

Рассматривая вопрос о реформировании государственной службы Российской Федерации, необходимо прежде всего обратить внимание на ее основные недостатки. К ним следует в первую очередь отнести:

Противоречивость законодательства о государственной службе;

Бюрократические методы руководства государственной службой;

Корпоративность и замкнутость сознания государственных служащих;

Коррупцию и массовые нарушения установленных запретов и ограничений для служащего;

Пренебрежение государственных служащих нравственными нормами.

Как справедливо отмечает М. Дмитриев, "в результате недостаточно последовательных действий и отсутствия четкой концепции ее формирования, состояние государственной службы в настоящее время далеко от того, чего от нее ждут. Реформирование государственной службы недопустимо отстало от изменений в обществе, и ее недостатки стали одним из серьезных препятствий на пути развития гражданского общества, демократии и рыночной экономики" 103 .

Узаконенной концепции реформы государственного аппарата пока нет. Правда, 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер. В настоящее время ведется работа по подготовке Программы реформирования государственной службы, в которую предполагаетcя включить перечень конкретных мероприятий и изменений организационного, структурного, правового, экономического и финансового характера, необходимых для проведения реформы 104 . Уже подготовлен законопроект о системе государственной службы, в котором вводятся единые принципы и для федеральных, и для региональных органов власти. И, главное, в проекте бюджета-2003 предусматриваются деньги под реформирование государственной службы 105 .

В научной и учебной литературе высказано немало рациональных предложений об основных направлениях реформирования государственной службы 106 . Рассмотрим некоторые из них. Так, по мнению К. С. Вельского, концепция реформы государственной службы должна предусматривать решение следующих задач:

Учреждение специализированной структуры на федеральном уровне, которая могла бы отвечать за реформирование государственной службы на всей территории России и во всех трех ветвях власти;

Разработку пакета нормативно-правовых актов о государственной службе и определение этапов их реализации;

Законодательное закрепление основных принципов построения и функционирования государственной службы и особенно принципа рангирования должностей;

Обеспечение социального контроля над служащими государственного аппарата в целях предупреждения административного произвола и нарушения прав граждан 107 .

Опыт проведенных реформ в странах Запада позволяет утверждать, что без органа, способного разработать программу реформы государственной службы и умело корректировать ее с течением времени, подготавливать методические разработки в этой сфере и доказывать необходимость принятия тех или иных законодательных актов, реформа государственной службы в Российской Федерации будет обречена на провал либо ей будет придан лишь фасадный характер.

Основная задача реформы государственной службы состоит в повышении эффективности государственной службы и преодоления недоверия между институтами государственной службы и гражданами.

В сложившейся ситуации на повестку дня выходит разработка такой стратегии модернизации госаппарата, которая позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран 108 .

Предлагается следующий план проведения реформы государственной службы 109:

Существенное увеличение денежного содержания государственным служащим;

Отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических назначенцев";

Принятие этического кодекса государственного служащего;

Усиление роли законов в действиях чиновников, в том числе разграничение компетенции чиновников и сокращения сферы действия "личного усмотрения";

Установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам хорошо известны как их права, так и обязанности чиновников; ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения;

Повышение престижа государственной службы (необходимо избавляться от распространенного мифа - воруют все);

Поддержка институтов гражданского общества.

Реформа государственной службы состоится, если будет предполагать формирование государственного аппарата на основе системы "заслуг и достоинств", которая показала свою эффективность во многих странах мира. Для формирования российской модели системы "заслуг и достоинств" требуется:

Отбор (преимущественно конкурсный) государственных служащих, продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных кадров;

Четкая дифференциация статуса "карьерных" и "политических" чиновников;

Четкое определение должностных обязанностей государственных служащих;

Создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, а с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;

Научный подход к определению затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидация "теневых" привилегий;

Вместо штатного расписания введение сметы расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа, что неизбежно приведет к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;

Повышение внимания к вопросам административной этики 110 .

При таком подходе со временем на государственной службе можно было бы сосредоточить высокоморальных людей, преданных своему народу и отечеству, профессионально подготовленных и компетентных, оснащенных новейшей организационной техникой и методологией, в достаточной степени материально обеспеченных за свою ответственную, сложную и напряженную деятельность.

Что касается оплаты труда государственной службы, то она должна быть конкурентоспособной с оплатой труда в частном секторе. В этих целях можно было использовать сокращение государственных структур и уменьшение численности государственных чиновников. Чиновников в стране должно быть столько, сколько у государства есть реально денег на их достойное содержание. В этой связи заслуживает внимания план, разработанный Центром стратегических разработок, который предлагает сократить число федеральных министерств и ведомств, повысить статус и роль министров, уменьшить численность госчиновников. При этом министр экономического развития Герман Греф настаивает на том, чтобы аппарат правительства, который сейчас насчитывает 1200 человек, был сокращен наполовину. Основание - чиновники аппарата правительства большей частью дублируют работу министерств и ведомств 111 . Евгений Ясин, консультирующий правительство, предлагает лишить государственных служащих всех должностных льгот и привилегий, возместив понесенные потери существенным повышением зарплаты - до полутора тысяч долларов в месяц 112 .

Важное направление реформы государственной службы - освоение государственными служащими новых технологий управления. Основным каналом освоения новых управленческих технологий призвана стать система образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Однако приходится констатировать, что в России реформирование государственной службы пока носит преимущественно фасадный характер.

2. Проблемы использования зарубежного опыта
в ходе реформирования государственной службы
Российской Федерации

В ходе реформирования государственной службы РФ целесообразно использовать опыт зарубежных стран и в первую очередь развитых. Именно такой подход применяли великие российские реформаторы Петр I, М. М. Сперанский, О. Ю. Витте, П. А. Столыпин и др. Естественно, речь идет о творческом подходе к заимствованию некоторых элементов зарубежного опыта, а не о бездумном их копировании, нередко худших образцов.

В первую очередь представляют интерес нормативные правовые акты, которые устанавливают цели, задачи, функции и полномочия государственной службы, организация конкурсов при отборе кандидатов на государственную службу и квалификационных экзаменов при выдвижении государственных служащих на более высокие должности, система органов управления государственной службой и контроля за ее деятельностью и др.

Заслуживают также внимания следующие новые тенденции в развитии государственной службы развитых государств.

Государственная служба в своей деятельности все больше ориентируется на интересы и потребности конкретных граждан. Гражданин расматривается более не как "управляемый", а как своего рода "клиент" государственных учреждений. Из статуса "подопечного", "просителя" он переходит в статус реализующего свои права потребителя предоставляемых ему государством услуг. Такой подход требует от государственных служащих работать с клиентами на таком же уровне, как и в лучших частных фирмах.

При подборе кадров на государственную службу приоритет отдается таким качествам, как инициатива, творчество, новаторство, способность к оправданному риску, интуиция и др., которые обычно присущи предпринимателям, менеджерам.

Стиль деятельности государственных служащих направлен на учет интересов и целей различных социальных групп, на компромиссы, решение не столько процедурных, сколько программных и проблемных задач, применение инноваций, учебу на ошибках, непрерывное повышение квалификации.

Органы управления государственной службой при оценке подведомственных структур и государственных служащих обращают внимание на конечный результат, а не на процесс. Имеющие результат поощряются, а те, кто его не достиг, реорганизуются либо упраздняются. Более того, ведутся поиски в области развития "государственного предпринимательства". Так, в Англии и Новой Зеландии с руководителями среднего звена заключаются контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимости от достигнутого результата.

В развитых странах провозглашен курс на усиление экономии и бережливости в деятельности государственных органов. Данная цель достигается за счет рационализации деятельности государственной службы, передачи отдельных функций государственной службы частным фирмам, создания в рамках государственных органов самофинансирующихся структур и др.

В регулировании деятельности и поведения государственных служащих усиливаются нравственные начала. В этих целях принимаются Кодексы этики поведения государственных служащих. Расширяется парламентский и судебный контроль за государственной службой. В этой связи любопытно, что план реформы государственной службы, предложенной правительством Канады, на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% - из новаций в структуре и функциях органов и на 70% - из улучшения культуры взаимотношений и атмосферы государственных учреждений.

Заслуживает внимания опыт реформирования государственной службы Казахстана. В сентябре 1998 года впервые на всем постсоветском пространстве Указом Президента Н. А. Назарбаева был образован уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный главе государства - Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, призванный осуществлять единую государственную политику в этой сфере. За 1999-2001 гг. около 20 тысяч госслужащих пришли в госаппарат по конкурсу, что составляет около одной трети всех чиновников 113 .

Вопросы для самоконтроля и обсуждения:

1. Почему, на ваш взгляд, в России до сих пор нет узаконенной концепции реформы государственной службы?

2. Какие задачи, на ваш взгляд, должна предусматривать концепция реформы государственной службы?

3. Сформулируйте основную цель реформирования государственной службы России.

4. Что из зарубежного опыта реформирования государственной службы целесообразно использовать в России?

КАТЕГОРИИ

ПОПУЛЯРНЫЕ СТАТЬИ

© 2019 «aps-mirny.ru» — Законодательство. Торговля. Законодательство. Общественное питание. Промышленность. Финансы